Le Conseil d'Etat a mis un terme au débat sur la possibilité pour les maires de refuser ou de restreindre l'implantation des antennes au nom de leur pouvoir de police générale et du principe de précaution.
Par trois arrêts du 26 octobre 2011, la plus haute formation de jugement du Conseil d'Etat, l'Assemblée du contentieux, a reconnu la compétence exclusive de l'Etat, au détriment de celle des maires, pour réglementer l'implantation des antennes-relais sur le territoire national. Ainsi, seules trois autorités de l'Etat sont compétentes en la matière : le ministre chargé des communications électroniques, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et l'Agence nationale des fréquences (ANFR).
Le Conseil d'Etat avait en l'espèce à se prononcer sur la légalité de trois arrêtés pris par les maires des communes de Pennes-Mirabeau (Bouches-du-Rhône), Saint-Denis (Seine-Saint-Denis) et Bordeaux (Gironde). Ces trois arrêtés avaient pour point commun d'interdire l'implantation de toute antenne de téléphonie mobile sur le territoire des communes à proximité des habitations et des établissement recevant du public (commune des Pennes-Mirabeau), ou bien à proximité de locaux hébergeant des populations sensibles tels les crèches, les établissements scolaires ou recevant un public mineur et les résidences des personnes âgées (communes de Saint-Denis et de Bordeaux).
Le deuxième point commun de ces trois affaires tenait à ce que les maires avaient agi sur le fondement de leurs pouvoirs de police générale, les trois arrêtés municipaux contestés visant l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui habilite les maires à prendre les mesures nécessaires « au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques ».
Face à la prolifération de telles réglementations locales prises, la plupart du temps, sous la pression de riverains inquiets, le Conseil d'Etat a choisi de trancher la question de l'articulation entre les pouvoirs des autorités de l'Etat et ceux du maire dans ce domaine, dans sa formation la plus solennelle, celle de l'Assemblée du contentieux qui réunit un collège de neuf à seize juges. Ainsi, selon la Haute Juridiction, seuls les ministres en charge des communications électroniques, l'ARCEP et l'ANFR sont compétents pour réglementer l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile et c'est donc à eux seuls que revient de « veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques et à la protection de la santé publique ». D'autre part, le Conseil d'Etat retient qu'un maire ne saurait réglementer par arrêté les implantations des antennes relais sur le territoire de sa commune, sur le fondement de son pouvoir de police générale, ni même en se fondant sur le principe de précaution.
Cette solution est à vraie dire dans la lignée de la jurisprudence antérieure y compris dans d'autres secteurs. Les maires ont ainsi été jugés incompétents pour réglementer la circulation et l'exploitation des chemins de fer dans un domaine où le ministre chargé des transports exerce une police spéciale (CE, 14 mars 1914, Gurnez) ou bien en matière de navigation aérienne (le préfet est incompétent au titre de ses pouvoirs de police générale pour réglementer le survol d'une patrie du territoire en raison de l'attribution au ministre d'une police spéciale ayant précisément cet objet, CE Assemblée, 7 mars 1930, Compagnie aérienne française et Chambre syndicale de l'industrie aéronautique).
Elle vient en outre préciser qu'en aucun cas le principe de précaution ne peut avoir pour conséquence de donner à une autorité publique un pouvoir que la loi ne lui donne pas. Ainsi, même au titre du principe de précaution, les maires ne sauraient limiter ou interdire l'implantation des antennes des opérateurs mobiles. Cette position vient renforcer la portée de la jurisprudence Association du Quartier les Hauts de Choisel du 19 juillet 2010, par laquelle le Conseil d'Etat avait confirmé que le principe de précaution, s'il peut certes être pris en compte par les autorités publiques dans le cadre de l'instruction des autorisations d'urbanisme, n'est pas, en l'état des connaissances scientifiques, de nature à faire obstacle à l'installation des antennes relais.
Il n'en demeure pas moins que les maires conservent tout pouvoir sur l'instruction des autorisations d'urbanisme (déclaration préalable ou permis de construire) nécessaires à l'implantation d'une antenne relais et que, si des circonstances locales exceptionnelles l'exigent, ils peuvent très bien prendre des décisions individuelles de police municipale concernant une antenne-relais déterminée.
Surtout, les arrêts du Conseil d'Etat du 26 octobre dernier, permettront peut-être aux maires de nos communes d'être mieux armés pour résister aux pressions d'une minorité de leurs administrés en proie à une sorte de terreur mystique des ondes, ce qui oblige les pauvres élus à faire un grand écart inconfortable entre l'intérêt attaché à une couverture mobile performante de leur territoire et l'angoisse aussi irrationnelle que profonde d'un groupe d'individus.
Références : CE, Assemblée, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis (req. n°326492), Commune de Pennes-Mirabeau (req. n°329904), commune de Bordeaux (req. n°341767 et n°341768)
Jean-Paul Baudecroux
